王衛(wèi)星：透視外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革
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??? 資料圖：2009年10月，美國總統(tǒng)奧巴馬在白宮時(shí)局值班室與美軍參謀長聯(lián)席會(huì)議成員及高級(jí)軍事顧問商討阿富汗作戰(zhàn)事宜。
??? 聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，是深化國防和軍隊(duì)改革的緊迫課題，也是衡量改革成效的重要標(biāo)志。研究借鑒外軍在這方面的特點(diǎn)規(guī)律，對(duì)于科學(xué)籌劃我軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，具有特殊的重要意義。
????我們所說的“聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制”，在美俄等世界主要國家軍隊(duì)，目前還沒有完全對(duì)應(yīng)的專門術(shù)語。我們研究認(rèn)為，聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，是指軍隊(duì)為指揮聯(lián)合作戰(zhàn)而建立的組織體系及相應(yīng)制度。它包括指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能劃分和指揮關(guān)系等。聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，實(shí)際上就是以聯(lián)合作戰(zhàn)為根本導(dǎo)向，以提高指揮效能為核心目標(biāo)，對(duì)作戰(zhàn)指揮體制進(jìn)行的改革。
????戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)踐始終是催生和倒逼外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力。外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，大體上是從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后開始的，推進(jìn)過程幾經(jīng)曲折，一直延續(xù)到今天。究其時(shí)代背景和根本動(dòng)因，是工業(yè)文明快速發(fā)展、科學(xué)技術(shù)日新月異、戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)深刻演變的必然結(jié)果，也是軍隊(duì)組織體系化、作戰(zhàn)力量多元化、軍事行動(dòng)全域化的內(nèi)在要求。歸根結(jié)底，聯(lián)合是現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)制勝的基本規(guī)律。
????美軍：三輪改革涉及三大內(nèi)容
????美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革起步最早、主動(dòng)性最強(qiáng)。經(jīng)過近70年的三輪改革發(fā)展，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制已日臻成熟。
????第一輪改革是1947年到1949年，屬于初創(chuàng)階段。二戰(zhàn)后，美軍總結(jié)二戰(zhàn)盟軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮經(jīng)驗(yàn)，檢討長期以來形成的軍種至上、交相紛爭(zhēng)、職責(zé)不清等體制弊端，創(chuàng)立了以國防部為主體的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，設(shè)立了參謀長聯(lián)席會(huì)議主席和聯(lián)合參謀部，在戰(zhàn)略層級(jí)上解決了作戰(zhàn)指揮權(quán)不統(tǒng)一的問題，形成了現(xiàn)代聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的雛形。
????第二輪改革是1953年到1958年，屬于成型階段。這個(gè)時(shí)期，主要是從法律上，特別是《1958年國防部改組法》，“取消了各軍種以前作為‘執(zhí)行代理人’所享有的指揮部隊(duì)的法定權(quán)威”。同時(shí)，國防部長尼爾·麥克爾羅伊指示“建立兩個(gè)指揮渠道：針對(duì)已部署部隊(duì)的作戰(zhàn)渠道和針對(duì)支援任務(wù)的行政渠道”。
????這次改革從根本上實(shí)現(xiàn)了作戰(zhàn)指揮權(quán)與建設(shè)管理權(quán)相對(duì)分開的體制性突破。建立了總統(tǒng)和國防部長對(duì)作戰(zhàn)司令部的直接指揮關(guān)系，把軍種排除在作戰(zhàn)指揮鏈之外。強(qiáng)化了國防部長和參聯(lián)會(huì)主席的職權(quán)，明確了戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部在軍事上的聯(lián)合指揮權(quán)。但軍種對(duì)作戰(zhàn)指揮的干預(yù)問題，仍然沒有從根本上得到解決。這種狀態(tài)一直延續(xù)了近30年，用美國學(xué)者帕利爾的話說，就是改革進(jìn)入了“冬眠期”。由于這輪改革不到位，導(dǎo)致了后來一系列戰(zhàn)爭(zhēng)和軍事行動(dòng)上的指揮不暢，在一定程度上造成了軍種擁權(quán)自重、聯(lián)合機(jī)制舉步維艱的局面。
????比如，在越南戰(zhàn)爭(zhēng)中，戰(zhàn)場(chǎng)是太平洋司令部的轄區(qū)，理應(yīng)由太平洋司令部指揮，但實(shí)際上戰(zhàn)場(chǎng)上沒有一名全面運(yùn)籌戰(zhàn)事、擁有指揮全權(quán)的戰(zhàn)區(qū)最高指揮官，作戰(zhàn)指揮權(quán)由戰(zhàn)略空軍司令部、駐越軍援司令部、太平洋艦隊(duì)分享指揮權(quán)，彼此之間各自為政，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的計(jì)劃。
????1983年的格林納達(dá)行動(dòng)中，美國陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊(duì)就作戰(zhàn)任務(wù)區(qū)分難以達(dá)成一致，最后不得不在格林納達(dá)島中間畫一條線，陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊(duì)各負(fù)責(zé)一半；美陸軍一名少校為召喚近在眼前的海軍艦艇提供火力支援，用自己的電話卡在公用電話上與美國本土陸軍總部聯(lián)系，陸軍總部再與海軍總部聯(lián)系，海軍總部再與艦隊(duì)聯(lián)系；停泊在近岸海域的海軍航空母艦拒絕運(yùn)送傷員的陸軍直升機(jī)降落，理由是陸航飛行員“沒經(jīng)過海上起降資格認(rèn)證”。
????第三輪改革是1986年至今，屬于完善階段。改革之初，光論戰(zhàn)就歷時(shí)近五年，可見這場(chǎng)改革的復(fù)雜程度。這個(gè)時(shí)期，主要是確立了當(dāng)前的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，賦予了參聯(lián)會(huì)主席多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力，進(jìn)一步強(qiáng)化了戰(zhàn)區(qū)司令的權(quán)力和影響力。它徹底結(jié)束了軍種干預(yù)作戰(zhàn)指揮的局面，從法律和實(shí)際操作兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的突破，建立起了“由國家指揮當(dāng)局（總統(tǒng)和國防部長）到作戰(zhàn)司令部（戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部），再到任務(wù)部隊(duì)”的指揮鏈。
????這輪改革最為堅(jiān)決，也最為徹底，基本上掃清了體制上的障礙。曾任國防部長的阿斯平說：“這可能是自1775年大陸會(huì)議創(chuàng)建大陸軍以來，美國軍事史上最偉大的一次根本性巨變。”
????目前，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)主要由國家和戰(zhàn)區(qū)兩級(jí)構(gòu)成。國家級(jí)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)、國防部長、參聯(lián)會(huì)和聯(lián)合參謀部組成，主要負(fù)責(zé)指揮全球性大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)及核大戰(zhàn)。參聯(lián)會(huì)主席由軍隊(duì)的高級(jí)將領(lǐng)擔(dān)任，是總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問，但是沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。戰(zhàn)區(qū)級(jí)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，由九大聯(lián)合作戰(zhàn)司令部構(gòu)成，分為：太平洋、歐洲、北方、南方、中央、非洲六個(gè)戰(zhàn)區(qū)司令部，再加上特種作戰(zhàn)、戰(zhàn)略、運(yùn)輸三個(gè)不受地理責(zé)任區(qū)限制、可在全球范圍內(nèi)行動(dòng)的職能司令部。在西太平洋等重要方向，還有常設(shè)的聯(lián)合特遣部隊(duì)司令部。
????美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是逐步建立和推進(jìn)，在一系列戰(zhàn)爭(zhēng)中得到了檢驗(yàn)，并逐步完善；二是通過強(qiáng)力推動(dòng)，把分散在各軍種的指揮權(quán)，轉(zhuǎn)移到聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，徹底剝奪了軍種作戰(zhàn)指揮權(quán)，在國家指揮當(dāng)局層面，實(shí)現(xiàn)了政治控制與軍事效率的平衡；三是作戰(zhàn)指揮體制與建設(shè)管理體制分立，但不完全分離；四是注重運(yùn)用法律手段，推動(dòng)和保障改革，每次改革都制定和修改有關(guān)法規(guī)。
????縱觀從二戰(zhàn)至今，在聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革方面，美軍主要改了三大塊內(nèi)容：一是成立了機(jī)構(gòu)（國防部、參聯(lián)會(huì)和聯(lián)合司令部）；二是建立了指揮關(guān)系（作戰(zhàn)指揮鏈和行政指揮鏈）；三是劃分了職能（國防部、參聯(lián)會(huì)、聯(lián)合司令部、軍種部）。
????俄軍：雙重壓力推動(dòng)三次變革
????俄羅斯軍事改革是在上個(gè)世紀(jì)90年代初整個(gè)國家全面轉(zhuǎn)軌的大動(dòng)蕩背景下開始的，經(jīng)歷了三輪大的改革。
????第一輪是1992年到1999年，依托軍區(qū)搞聯(lián)合。當(dāng)時(shí)的想法是，把軍區(qū)領(lǐng)率機(jī)關(guān)變成戰(zhàn)區(qū)的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)。由于那個(gè)時(shí)候大的體制沒有調(diào)整，總參也沒有放權(quán)，軍種仍有指揮權(quán)，軍區(qū)還不具備聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的能力。只是在堪察加半島和加里寧格勒方向，分別組建了由海軍艦隊(duì)司令領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合戰(zhàn)役司令部。兩次車臣戰(zhàn)爭(zhēng)中，俄軍既暴露出了指揮關(guān)系不順的問題，也暴露出了陸軍和空軍連不到一塊的問題，教訓(xùn)深刻。
????第二輪是2004年到2007年，在普京總統(tǒng)親自推動(dòng)下，理順了國防部長與總參謀長的關(guān)系，真正確立了國防部長對(duì)總參謀長的領(lǐng)導(dǎo)地位，在這個(gè)基礎(chǔ)上決定總參下放戰(zhàn)略方向的作戰(zhàn)指揮權(quán)，但未取得成功。后來，在理順國防部長與總參謀長關(guān)系、總參下放地區(qū)性作戰(zhàn)指揮權(quán)的基礎(chǔ)上，搞了組建地區(qū)司令部的試點(diǎn)。
????但在建立戰(zhàn)區(qū)指揮體系上，又走到了另外一個(gè)極端，就是想拋開軍區(qū)搞聯(lián)合，在軍區(qū)之上增設(shè)一個(gè)地區(qū)司令部。試驗(yàn)證明，這種改革不符合聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的要求，戰(zhàn)區(qū)總部體制不但沒有實(shí)現(xiàn)聯(lián)合的目的，反而在軍區(qū)和總參之間“制造”了一個(gè)多余的中間指揮機(jī)構(gòu)，降低了指揮效率，最后導(dǎo)致改革失敗。
????第三輪是2008年到2012年，充分汲取前兩輪改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在“新面貌”改革中，堅(jiān)決取消軍種作戰(zhàn)指揮權(quán)，把海軍、空軍中央指揮所并入到了總參中央指揮所。同時(shí)，依托軍區(qū)成立聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，形成了“由總統(tǒng)和國防部長，到總參謀長，再到聯(lián)合戰(zhàn)略司令部或職能司令部，最后到軍兵種部隊(duì)”的作戰(zhàn)指揮鏈。
????這一輪改革對(duì)俄軍后來的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制起到了決定性的作用，戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制基本上得到確立。地區(qū)性軍事行動(dòng)全部由戰(zhàn)區(qū)司令部負(fù)責(zé)，由戰(zhàn)區(qū)司令部直接指揮各軍種戰(zhàn)役（艦隊(duì)是戰(zhàn)略戰(zhàn)役）司令部實(shí)施作戰(zhàn)，總參負(fù)責(zé)總體領(lǐng)導(dǎo)，但不直接干預(yù)作戰(zhàn)指揮，指揮鏈大為縮短。
????目前，俄軍已經(jīng)形成了國家和戰(zhàn)區(qū)兩級(jí)的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系。國家級(jí)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，是由俄總統(tǒng)和國防部長、總參謀長和總參謀部構(gòu)成?？偨y(tǒng)是在國防部長的協(xié)助下，依托總參指揮國家層級(jí)的聯(lián)合作戰(zhàn)以及核打擊力量、空天軍、空降兵作戰(zhàn)。戰(zhàn)區(qū)級(jí)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)包括東部、西部、南部和中部四個(gè)聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，主要負(fù)責(zé)指揮轄區(qū)內(nèi)各軍種的聯(lián)合作戰(zhàn)。根據(jù)戰(zhàn)略形勢(shì)的變化，2014年底俄又組建了北極聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，主要負(fù)責(zé)北極方向的聯(lián)合作戰(zhàn)。
????俄軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的特點(diǎn)也非常鮮明，既吸納借鑒美軍的經(jīng)驗(yàn)，又充分考慮國情、軍情和自身的特點(diǎn)，保留了自己的軍事傳統(tǒng)。可以說，外部挑戰(zhàn)和內(nèi)部轉(zhuǎn)型對(duì)俄軍改革形成了倒逼效應(yīng)，這是一場(chǎng)絕境求生的改革。
????英法德日：新世紀(jì)軍改重大主題
????英軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。英女王名義上是武裝力量最高統(tǒng)帥，實(shí)際上英國首相掌握軍隊(duì)最高指揮權(quán)，并通過國防大臣對(duì)全軍實(shí)施管理和指揮。參謀長委員會(huì)負(fù)責(zé)就軍事行動(dòng)向國防大臣和首相提出建議，國防參謀長任委員會(huì)主席，三個(gè)軍種參謀長為成員。國防參謀長是國防大臣的首席軍事顧問和英軍最高軍事指揮官，根據(jù)首相和國防大臣的命令實(shí)施軍事指揮。2012年4月2日，英軍成立聯(lián)合部隊(duì)司令部，下轄13個(gè)跨軍種機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在全球范圍內(nèi)指揮聯(lián)合作戰(zhàn)。
????法軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。法軍已經(jīng)取消各軍種參謀長作戰(zhàn)指揮職能，將作戰(zhàn)指揮權(quán)完全集中在三軍聯(lián)合參謀長手中。三軍聯(lián)合參謀長是政府的軍事顧問，協(xié)助國防部長履行部隊(duì)準(zhǔn)備、使用和總體組織權(quán)。在總統(tǒng)和政府領(lǐng)導(dǎo)下，三軍聯(lián)合參謀長對(duì)所有軍事行動(dòng)行使指揮權(quán)。2013年法軍在馬里的“藪貓行動(dòng)”中的軍事行動(dòng)，由法國總統(tǒng)奧朗德親自決策，國防部長委托三軍參謀長實(shí)施總體領(lǐng)導(dǎo)，陸、海、空、特種作戰(zhàn)和國家憲兵派部（分）隊(duì)參加，三軍作戰(zhàn)中心對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)的行動(dòng)實(shí)施直接指揮。此次行動(dòng)的成功之處在于，在統(tǒng)一指揮之下，參戰(zhàn)各軍兵種部（分）隊(duì)實(shí)現(xiàn)了緊密的協(xié)調(diào)與配合，特別是陸空協(xié)同突擊對(duì)迅速達(dá)成作戰(zhàn)目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。
????德軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。德國聯(lián)邦總理為戰(zhàn)時(shí)軍隊(duì)最高統(tǒng)帥。國防部長為平時(shí)軍隊(duì)最高首長，戰(zhàn)時(shí)將指揮權(quán)移交聯(lián)邦總理。聯(lián)邦國防軍總監(jiān)察長是國防部長的軍事顧問，武裝力量指揮參謀部為其辦事機(jī)構(gòu)。2006年，德軍賦予總監(jiān)察長對(duì)海外行動(dòng)部隊(duì)的指揮權(quán)，2012年又明確各軍種監(jiān)察長接受總監(jiān)察長指揮，由總監(jiān)察長全面負(fù)責(zé)聯(lián)邦國防軍的戰(zhàn)略規(guī)劃、軍事指揮和戰(zhàn)備工作。軍種監(jiān)察長和勤務(wù)部隊(duì)監(jiān)察長，負(fù)責(zé)所屬部隊(duì)的戰(zhàn)備訓(xùn)練和行政管理，參與制定和實(shí)施國防總體方案。
????日本自衛(wèi)隊(duì)2006年建立了由聯(lián)合參謀部指揮聯(lián)合任務(wù)部隊(duì)的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制。聯(lián)合參謀部作為最高指揮機(jī)構(gòu)，在防衛(wèi)大臣的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)聯(lián)合任務(wù)部隊(duì)實(shí)施聯(lián)合作戰(zhàn)指揮，統(tǒng)管全軍的聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)。指揮鏈?zhǔn)牵簭氖紫嗪头佬l(wèi)大臣，到聯(lián)合參謀長，再到聯(lián)合任務(wù)部隊(duì)。它有一個(gè)重要的特點(diǎn)就是，日本自衛(wèi)隊(duì)作為美軍太平洋司令部的組成部分，來構(gòu)建聯(lián)盟作戰(zhàn)體系、提高聯(lián)合作戰(zhàn)效能，設(shè)立了集中型的聯(lián)合參謀部，以實(shí)現(xiàn)與美軍太平洋戰(zhàn)區(qū)指揮機(jī)構(gòu)的全方位對(duì)接。
????值得注意的是，日美經(jīng)過60年的軍事合作和頻繁的聯(lián)合演練，無論是指揮員駕馭聯(lián)合作戰(zhàn)的能力素質(zhì)，還是指揮機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)水平，可以說是一流的，不可小看。特別是新安保法通過后，日美聯(lián)軍作戰(zhàn)將進(jìn)一步深化，指揮控制一體化程度也會(huì)更高。
????總之，以美俄為代表的、世界主要國家軍隊(duì)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，經(jīng)過了長期、曲折的實(shí)踐探索，其中有經(jīng)驗(yàn)、有教訓(xùn)，有曲折、有反復(fù)。在研究籌劃改革當(dāng)中，無論我們向外軍學(xué)習(xí)什么，都必須充分考慮到國體、政體的不同，軍隊(duì)性質(zhì)的不同，一定要接中國的地氣。但作為改革的后發(fā)者，深入分析他們籌劃推進(jìn)改革的思想、理念、方法路徑和利弊得失，研究把握其中帶規(guī)律性的東西，有利于開闊我們的視野，激活我們的思路。（作者：軍事科學(xué)院外國軍事研究部部長、少將 王衛(wèi)星）
??? 王衛(wèi)星，軍事科學(xué)院外國軍事研究部部長、研究員，中國軍事科學(xué)學(xué)會(huì)國際軍事分會(huì)會(huì)長，少將軍銜。曾在軍區(qū)、軍、師、團(tuán)機(jī)關(guān)、部隊(duì)和院校工作。1996年調(diào)入軍事科學(xué)院，先后任研究員、研究室主任，副部長、部長。代表性學(xué)術(shù)著作有《中國軍事藝術(shù)》《白話中國兵法》《中國古代戰(zhàn)略理論精要》。
